Revista dos Tribunais Online: Indicação de novo artigo

Retroatividade da nova Lei de Improbidade Administrativa:

Propostas para o tratamento adequado da Lei 14.230/2021 sobre processos em curso

Revista de Processo | vol. 329/2022 | p. 339 - 368 | Jul / 2022

DTR\2022\9954

Luiz Manoel Gomes Junior

Doutor e Mestre em Direito pela PUC-SP. Professor nos Programas de Mestrado e Doutorado em Direito da Fundação Universidade de Itaúna (UIT-MG) e de Mestrado da Universidade Paranaense (Unipar-PR), dos cursos de pós-graduação da PUC-SP (Cogeae) e da Escola Fundação Superior do Ministério Público do Mato Grosso (FESMP-MT). Consultor da Organização das Nações Unidas – Relator da Comissão Especial do Ministério da Justiça para elaboração do anteprojeto da nova Lei da Ação Civil Pública (2009/2010). Advogado. luizm@luizmconsultoria.com.br

João Paulo Souza Rodrigues

Doutorando e Mestre em Direito (Proteção dos Direitos Fundamentais: Direito Processual Coletivo e Efetividade dos Direitos Fundamentais) pela Fundação Universidade de Itaúna-MG. Especialista em compliance e integridade corporativa pela PUC Minas e especialista em Direito Tributário pela Universidade Anhanguera – UNIDERP. Advogado. jpsrodrigues@outlook.com.br

Sabrina Nunes Borges

Doutoranda e Mestre em Direito (Proteção dos Direitos Fundamentais: Direito Processual Coletivo e Efetividade dos Direitos Fundamentais) pela Fundação Universidade de Itaúna-MG. Especialista em Direito Público pelo Centro Universitário Newton Paiva. Professora do curso de direito do Centro Universitário de Patos de Minas – UNIPAM. Orientadora do Núcleo de Práticas Jurídicas do UNIPAM. Advogada. sabrinanb@unipam.edu.br

Área do Direito: Processual; Administrativo

Resumo: O presente estudo tem como objetivo analisar os impactos da nova Lei de Improbidade Administrativa sobre os processos em curso, tanto pendentes de julgamento quanto daqueles com sentenças já transitadas em julgado, a fim de oferecer propostas para o tratamento adequado dessas ações à luz do princípio da retroatividade da lei mais benéfica. A partir de uma abordagem de raciocínio dedutivo, este estudo tem como ponto de partida uma análise dos aspectos gerais da Lei 14.230/2021, avançando para compreender como a nova lei se harmoniza com a garantia constitucional prevista pelo art. 5º, inciso XL, da Constituição de 1988, segundo uma ideia de máximas eficácia e efetividade dos direitos fundamentais. Os resultados obtidos apontam que o raio de alcance do princípio da retroatividade da lei mais benéfica constitui princípio geral de direito, extensível a todo o ordenamento jurídico dotado de eficácia sancionatória, permitindo concluir que tanto os processos em curso quanto as sentenças transitadas em julgado demandarão do Poder Judiciário a atuação proativa tendente a adaptá-los às circunstâncias definidas pela novel legislação. Para isso, este artigo propõe medidas que se entende coerentes com os objetivos almejados pela nova Lei de Improbidade Administrativa.

Palavras-chave: Nova Lei de Improbidade Administrativa – Retroatividade – Interesse de agir – Ação rescisória

Abstract: This study aims to analyze the impacts of the new Administrative Improbity Law on ongoing processes, both pending judgment and those with final judgments, in order to offer proposals for the proper treatment of these actions in light of the principle of the retroactivity of the most beneficial law. From a deductive reasoning approach, this study has as its starting point an analysis of the general aspects of Law n. 14,230/2021, advancing to understand how the new law harmonizes with the constitutional guarantee provided for by art. 5, item XL, of the Brazilian Constitution, according to an idea of maximum efficiency and effectiveness of fundamental rights. The results obtained indicate that the scope of the principle of retroactivity of the most beneficial law constitutes a general principle of law, extendable to the entire legal system endowed with sanctioning effectiveness, allowing the conclusion that both ongoing processes and final judgments will demand of the Judiciary Power to proactively adapt them to the circumstances defined by the new legislation. For that, this article proposes measures that are considered coherent with the objectives pursued by the new Law of Administrative Impropriety.

Keywords: New Administrative Improbity Law – Retroactivity – Interest in acting – Termination action

Para citar este artigo: Gomes Junior, Luiz Manoel; Rodrigues, João Paulo Souza; Borges, Sabrina Nunes. Retroatividade da nova Lei de Improbidade Administrativa: propostas para o tratamento adequado da Lei 14.230/2021 (LGL\2021\14476) sobre processos em curso. Revista de Processo. vol. 329. ano 47. p. 339-368. São Paulo: Ed. RT, julho 2022. Disponível em:inserir link consultado. Acesso em: DD.MM.AAAA.

1 Considerações iniciais

No dia 26 de outubro de 2021 foi publicada no Diário Oficial da União a Lei 14.230/2021 (LGL\2021\14476), que alterou a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92 (LGL\1992\19)) para estabelecer um novo marco legal a ser seguido por juízes e tribunais no tema da (im)probidade administrativa no direito brasileiro.

Não sem motivo, as modificações imprimidas no ordenamento jurídico pela nova lei foram tão profundas que se há sustentado tratar não somente de uma alteração legislativa ordinária, mas de uma verdadeira nova Lei de Improbidade Administrativa, que teria revogado a Lei 8.429/92 (LGL\1992\19), dela aproveitando, em essência, apenas o número.

Sem desconsiderar ampla gama de inovações trazidas pela norma em questão, neste artigo nos ocuparemos de analisar a eficácia da Lei 14.230/2021 (LGL\2021\14476) sobre os processos em curso, a fim de responder de que maneira as ações em andamento, e aquelas nas quais já haja sentenças condenatórias transitadas em julgado, serão afetadas pelo conteúdo da novel legislação. Busca-se, com isso, oferecer propostas para o que se entende ser o tratamento adequado das relações jurídico-processuais estabelecidas anteriormente, com a entrada em vigor da nova Lei de Improbidade Administrativa.

Advogado destaca representatividade da OAB e importância na história

O advogado Luiz Manoel Gomes Junior reforça a importância de resgatar a história da OAB. O profissional é apoiador da exposição cultural coordenada pela diretoria da OAB Barretos e que irá recordar os principais momentos dos 90 anos de atuação. Para ele, a intenção é evidenciar a história da 7ª subseção e mostrar à comunidade a relevância da instituição para advogados ou profissionais de outras áreas. “A OAB Brasil tem ampla atuação em favor do Estado Democrático de Direito, participando das discussões mais relevantes da sociedade brasileira nas últimas décadas”, disse. “Resgatar a história da OAB Barretos é rever parte de todo esse conjunto de atuação em favor da democracia”, acrescentou. Luiz Manoel recorda que a OAB Barretos sempre foi muito atuante com os Jogos Liberais e na criação da 1ª Escola Superior de Advocacia do Interior onde atuou como coordenador por mais de uma década. “Inegável a participação da OAB nos mais relevantes debates na sociedade barretense”, afirmou.

GRANDES INSPIRAÇÕES: O advogado teve três grandes inspirações em sua vida profissional. Dr. Otávio Alves Garcia com quem começou a trabalhar ainda na 6ª Série do Ensino Fundamental em 1989. “Aprendi a ser um diligente cumpridor de prazos processuais, pagar as contas em dia e respeitar os colegas de profissão. Sempre impulsionou minha criatividade e as saídas mais inusitadas para processos complexos”, destacou. Dr. Otávio também foi grande incentivador do estudo na área de processo civil onde Luiz Manoel é Mestre e Doutor. Outra inspiração é o Dr. Mélek Zaiden Geraige. “Amigo querido e especial, aprendi a admirar a sua fina inteligência, a sua capacidade de convencimento e o modo paciente com que tratava a todos, especialmente os jovens advogados”, disse. Já com o Dr. João Bosco Alves aprendeu que a Advocacia exige muita coragem e postura, enfrentar quando necessário e recuar quando for a melhor opção. “Fazer acordos jamais poderia ser visto como uma derrota. Agradável, gentil, tendo sido uma honra para a OAB tê-lo como presidente”, ressaltou.

NOVOS RUMOS: Para Luiz Manoel, a OAB Barretos deve trilhar o caminho de atuar com maior vigor em prol da população carente e procurando auxiliar os jovens advogados no início de carreira, inclusive financeiramente. Ele aconselha os novos colegas a sempre estudar, estudar e estudar mais um pouco. “Encontre uma área que interesse e apaixone-se. Não é mentira o velho adágio popular que quem faz o que gosta, jamais trabalha”, disse. Outros conselhos são respeitar sempre e de forma incondicional os colegas; seja gentil e respeitoso com os servidores e com quem trabalhar; lembrar que o cliente vai embora, mas o juiz fica e não há causa que justifique mentir em juízo.

Reportagem: Jornal da Advocacia - OAB Subseção Barretos

Texto: Adelaide Lavanini

Jornal OAB - Leia Matéria Completa.

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Ação Popular: Critérios para distribuição da sucumbência

A ação popular constitucional se insere no sistema processual coletivo como instrumento eficaz de fiscalização dos atos da Administração Pública cuja titularidade é conferida ao cidadão, como parte do projeto democrático de participação nas decisões concernentes ao Erário, tendo resistido a diversos modelos de Estado, ressalvado o período ditatorial de 1937, desde a sua introdução no ordenamento jurídico brasileiro pela Constituição do Império de 18241 – apesar de possuir uma concepção diferente em relação ao modelo atual, ou seja, tinha natureza penal.

Com o objetivo de garantir e estimular o direito à dita participação, a lei de regência, qual seja, a Lei 4.717/1965 (LGL\1965\10), em seu art. 102, excepcionou o primado do adiantamento das despesas processuais, nomeadamente das custas e do preparo (artigos 82 e 1.007, do CPC/2015 (LGL\2015\1656)), o que foi potencializado pelo art. 5º, LXXIII, da Constituição da República de 19883. Pela regra da isenção das custas judiciais e do ônus da sucumbência conferida ao autor, afastada tão somente em caso de má-fé comprovada, o texto constitucional veio ressalvar o princípio da responsabilidade objetiva do vencido sobre os encargos da demanda, criando, entretanto, uma situação particular em favor do autor coletivo.

O presente artigo, para o qual se valeu do método dedutivo, tem o propósito de analisar como se dá a distribuição dos ônus da sucumbência e a aplicabilidade da isenção das custas na ação popular constitucional, com recurso subsidiário e supletivo do Código de Processo Civil. O estudo se justifica pela constatação de que a temática, embora de grande relevo pragmático para os operadores do direito, tem pouco aprofundamento na literatura.

Espera-se, portanto, com esta pesquisa, do tipo bibliográfica e de análise documental, traçar diretrizes sobre o modelo de imputação de despesas processuais (em sentido lato) nas diversas conformações decisórias, da isenção à incidência do chamado dano processual, apontando o tratamento punitivo gradativo conferido à má-fé dos litigantes e que seja capaz de contribuir não só para a Academia, mas, apoiada numa leitura constitucionalizada e participativa do provimento final na Ação Popular, para a construção de uma melhor prestação jurisdicional.

A divisão do trabalho é realizada em duas partes, a primeira reservada às definições, locus jurídico e diferenciação de cada uma das despesas que decorrem do processo, após breve exposição do desenvolvimento do regime de custas ao longo da história. Já a segunda parte propõe critério sistematizado para distribuição da sucumbência na ação popular, tendo por parâmetro a espécie de decisão judicial, com vistas, ao fim e ao cabo, a confirmar a hipótese de que a leitura rasa dos artigos 10, 12 e 13 da Lei de Ação Popular4, bem como do art. 5º, LXXIII, em sua parte final, da Constituição da República de 1988, pode levar a uma interpretação equivocada dos institutos, com possíveis prejuízos para o interesse coletivo difuso que se quer proteger.

Em resumo, a proposta do trabalho é sobretudo apontar diretrizes para a distribuição dos ônus da sucumbência em sede de Ação Popular, segundo o tipo de decisão que for prolatada.

2. Breve histórico do regime de custas e elementos conceituais

O estudo dos institutos jurídicos se remete ao básico, ao princípio. O que significa? Qual a sua origem e histórico? O que o diferencia dos demais? Qual a sua natureza jurídica? Não há como pensar em custas sem pensar em custo, em valor. Quem deverá ser responsabilizado por seu pagamento?

Na tentativa de responder a tais questionamentos, buscar-se-á neste capítulo, definir despesas, custas, taxa judiciária, multa processual, preparo, honorários advocatícios e ônus da sucumbência, traçando brevemente o processo histórico-evolutivo das custas, bem como sua destinação, para então adentrar nos critérios de distribuição da sucumbência e de isenção de despesas na Ação Popular.

Foi a partir do século XI que os glosadores, no Direito Romano, começaram a delinear um ainda incipiente estudo sobre custas. Antes disso, por certo pela simplicidade do direito e pela menor complexidade das relações jurídicas em relação aos dias atuais, além do modo como eram resolvidos os conflitos – justiça privada – não se falava em encargos da lide 5.

No Direito Romano, quem suportava as despesas do processo eram os próprios litigantes. Cada qual depositava uma quantia e, no caso de sucumbência, aquela era revertida como um imposto aos sacerdotes ou ao Erário e não em favor do vencedor. A condenação do sucumbente no processo detinha natureza de pena, para punir o comportamento do sucumbente temerário (e do revel), ficando isento o vencido, desde que estivesse de boa-fé ou tivesse uma justa causa para litigar, ideia sobre a qual foi construída a doutrina processual sobre as custas.6

Não havia, porém, um parâmetro para a condenação nas despesas do processo, ficando ao arbítrio do juiz. Foi com Adolfo Weber, segundo Orlando Venâncio dos Santos Filho7, que se estabeleceu a regra segundo a qual a condenação do vencido deveria ficar circunscrita ao ressarcimento do prejuízo do vencedor, fundamentado na culpa aquiliana do Direito Romano.

Ressalta Antônio de Souza Prudente8 que a teoria dominante era de que deveria ser condenado aquele que litigava com dolo, o vicius victori, critério que seria abandonado com a Constituição de Zenão9, do ano de 487 d.C., marcando a passagem do sistema sancionatório para o sistema de condenação objetiva nas despesas do processo.

Consagrava-se, pois, o princípio da sucumbência, cuja ideia base, a natureza ressarcitória da condenação, sobrevive até os dias atuais. A punição ficava reservada para as hipóteses de lide temerária, que permitiam o acréscimo da décima parte das despesas à condenação. A quantia, no entanto, era recolhida ao Fisco, podendo ser revertida em favor do lesado para reparar o dano sofrido, se o juiz assim decidisse10.

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1 .O art. 157 da Constituição do Império de 1824 previa a possibilidade de qualquer do povo ajuizar ação popular contra ato de “suborno, peita, peculato e concussão” dirigida a ato de prevaricação dos juízes, julgada pelo Imperador, com alto teor moralizador, de caráter criminal, em que pese a utilização do termo “ação popular”. E apesar de o verbete ter sido utilizado expressamente no ordenamento jurídico brasileiro pela primeira vez naquela Constituição, antes mesmo, na vigência das Ordenações Filipinas, vislumbravam-se ações de iniciativa de qualquer do povo contra usurpação de coisas de uso público ou para embargar obra nociva a bem de uso comum como a rua, o mar, o rio público, como uma reminiscência do Direito Romano. (cf. SILVA, José Afonso da. Ação popular constitucional. Doutrina e processo. 2. ed. rev., ampl. E aum. 2. tir. São Paulo: Malheiros Editores, 2013. p. 32-33).

2 .BRASIL. Lei 4.717, 29 de junho de 1965. Regula a ação popular. Presidência da República, Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em[www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4717.htm]. Acesso em: 28.03.2021.

3 .Art. 5º, LXXIII. “Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência” (BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Presidência da República, Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: [www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm]. Acesso em: 28.03.2021).

4 .“Art. 10. As partes só pagarão custas e preparo a final.Art. 12. A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao autor, das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ação e comprovadas, bem como o dos honorários de advogado.

Art. 13. A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide manifestamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas.”

5 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. O ônus do pagamento dos honorários advocatícios e o princípio da causalidade. Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 35, n. 137, jan.-mar. 1998, p. 31-33. Disponível em: [www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/330/r137-04.pdf?sequence=4&isAllowed=y]. Acesso em: 11.04.2021.

6 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. Op. cit., p. 31.

7 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. Op. cit., p. 32.

8 .PRUDENTE, Antônio de Souza. Custas processuais. Revista de Informação Legislativa, Brasília, v. 31, n. 123, jul.-set. 1994, p. 14. Disponível em: [www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/496855]. Acesso em: 28.03.2021.

9 .Segundo o Manual histórico de direito romano, trata-se da Constituição do imperador Zenão, de novis operibus, que reinou antes de Justiniano, de 474 a 491 (SECCO, Antônio Luiz de Sousa Henriques. Manualhistorico de direito romano. Coimbra: Faculdade de Direito, 1848. Disponível em: [www.fd.unl.pt/Anexos/Investigacao/7348.pdf]. Acesso em: 13.07.2021).

10 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. Op. cit., p. 32.

11 .MOREIRA NETO, Paulo Rodolfo de Rangel. O sistema de responsabilização pelas despesas processuais no processo civil brasileiro e o princípio da causalidade. Orientador Alexandre Freire Pimentel. Dissertação (Mestrado), Universidade Católica de Pernambuco, Programa de Mestrado em Ciências Jurídicas, 2010. p. 24.

12 .MOREIRA NETO, Paulo Rodolfo de Rangel. Op. cit., p. 23.

13 .BRASIL. Decreto 5.737, de 2 de setembro de 1874. Altera o Regimento das Custas Judiciárias. Coleção de Leis do Império do Brasil, 1874, v. 2, p. 903. Câmara dos Deputados. Disponível em: [www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1824-1899/decreto-5737-2-setembro-1874-550668-publicacaooriginal-66703-pe.html]. Acesso em: 26.05.2021.

14 .MOREIRA NETO, Paulo Rodolfo de Rangel. Op. cit., p. 23.

15 .BRASIL. Lei 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos, Portal da Legislação. Disponível em: [www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm]. Acesso em: 25.05.2021.