- Luiz Manoel Gomes Junior Sociedade de Advogados
- 18 de jun. de 2022
A ação popular constitucional se insere no sistema processual coletivo como instrumento eficaz de fiscalização dos atos da Administração Pública cuja titularidade é conferida ao cidadão, como parte do projeto democrático de participação nas decisões concernentes ao Erário, tendo resistido a diversos modelos de Estado, ressalvado o período ditatorial de 1937, desde a sua introdução no ordenamento jurídico brasileiro pela Constituição do Império de 18241 – apesar de possuir uma concepção diferente em relação ao modelo atual, ou seja, tinha natureza penal.
Com o objetivo de garantir e estimular o direito à dita participação, a lei de regência, qual seja, a Lei 4.717/1965 (LGL\1965\10), em seu art. 102, excepcionou o primado do adiantamento das despesas processuais, nomeadamente das custas e do preparo (artigos 82 e 1.007, do CPC/2015 (LGL\2015\1656)), o que foi potencializado pelo art. 5º, LXXIII, da Constituição da República de 19883. Pela regra da isenção das custas judiciais e do ônus da sucumbência conferida ao autor, afastada tão somente em caso de má-fé comprovada, o texto constitucional veio ressalvar o princípio da responsabilidade objetiva do vencido sobre os encargos da demanda, criando, entretanto, uma situação particular em favor do autor coletivo.
O presente artigo, para o qual se valeu do método dedutivo, tem o propósito de analisar como se dá a distribuição dos ônus da sucumbência e a aplicabilidade da isenção das custas na ação popular constitucional, com recurso subsidiário e supletivo do Código de Processo Civil. O estudo se justifica pela constatação de que a temática, embora de grande relevo pragmático para os operadores do direito, tem pouco aprofundamento na literatura.
Espera-se, portanto, com esta pesquisa, do tipo bibliográfica e de análise documental, traçar diretrizes sobre o modelo de imputação de despesas processuais (em sentido lato) nas diversas conformações decisórias, da isenção à incidência do chamado dano processual, apontando o tratamento punitivo gradativo conferido à má-fé dos litigantes e que seja capaz de contribuir não só para a Academia, mas, apoiada numa leitura constitucionalizada e participativa do provimento final na Ação Popular, para a construção de uma melhor prestação jurisdicional.
A divisão do trabalho é realizada em duas partes, a primeira reservada às definições, locus jurídico e diferenciação de cada uma das despesas que decorrem do processo, após breve exposição do desenvolvimento do regime de custas ao longo da história. Já a segunda parte propõe critério sistematizado para distribuição da sucumbência na ação popular, tendo por parâmetro a espécie de decisão judicial, com vistas, ao fim e ao cabo, a confirmar a hipótese de que a leitura rasa dos artigos 10, 12 e 13 da Lei de Ação Popular4, bem como do art. 5º, LXXIII, em sua parte final, da Constituição da República de 1988, pode levar a uma interpretação equivocada dos institutos, com possíveis prejuízos para o interesse coletivo difuso que se quer proteger.
Em resumo, a proposta do trabalho é sobretudo apontar diretrizes para a distribuição dos ônus da sucumbência em sede de Ação Popular, segundo o tipo de decisão que for prolatada.
2. Breve histórico do regime de custas e elementos conceituais
O estudo dos institutos jurídicos se remete ao básico, ao princípio. O que significa? Qual a sua origem e histórico? O que o diferencia dos demais? Qual a sua natureza jurídica? Não há como pensar em custas sem pensar em custo, em valor. Quem deverá ser responsabilizado por seu pagamento?
Na tentativa de responder a tais questionamentos, buscar-se-á neste capítulo, definir despesas, custas, taxa judiciária, multa processual, preparo, honorários advocatícios e ônus da sucumbência, traçando brevemente o processo histórico-evolutivo das custas, bem como sua destinação, para então adentrar nos critérios de distribuição da sucumbência e de isenção de despesas na Ação Popular.
Foi a partir do século XI que os glosadores, no Direito Romano, começaram a delinear um ainda incipiente estudo sobre custas. Antes disso, por certo pela simplicidade do direito e pela menor complexidade das relações jurídicas em relação aos dias atuais, além do modo como eram resolvidos os conflitos – justiça privada – não se falava em encargos da lide 5.
No Direito Romano, quem suportava as despesas do processo eram os próprios litigantes. Cada qual depositava uma quantia e, no caso de sucumbência, aquela era revertida como um imposto aos sacerdotes ou ao Erário e não em favor do vencedor. A condenação do sucumbente no processo detinha natureza de pena, para punir o comportamento do sucumbente temerário (e do revel), ficando isento o vencido, desde que estivesse de boa-fé ou tivesse uma justa causa para litigar, ideia sobre a qual foi construída a doutrina processual sobre as custas.6
Não havia, porém, um parâmetro para a condenação nas despesas do processo, ficando ao arbítrio do juiz. Foi com Adolfo Weber, segundo Orlando Venâncio dos Santos Filho7, que se estabeleceu a regra segundo a qual a condenação do vencido deveria ficar circunscrita ao ressarcimento do prejuízo do vencedor, fundamentado na culpa aquiliana do Direito Romano.
Ressalta Antônio de Souza Prudente8 que a teoria dominante era de que deveria ser condenado aquele que litigava com dolo, o vicius victori, critério que seria abandonado com a Constituição de Zenão9, do ano de 487 d.C., marcando a passagem do sistema sancionatório para o sistema de condenação objetiva nas despesas do processo.
Consagrava-se, pois, o princípio da sucumbência, cuja ideia base, a natureza ressarcitória da condenação, sobrevive até os dias atuais. A punição ficava reservada para as hipóteses de lide temerária, que permitiam o acréscimo da décima parte das despesas à condenação. A quantia, no entanto, era recolhida ao Fisco, podendo ser revertida em favor do lesado para reparar o dano sofrido, se o juiz assim decidisse10.
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1 .O art. 157 da Constituição do Império de 1824 previa a possibilidade de qualquer do povo ajuizar ação popular contra ato de “suborno, peita, peculato e concussão” dirigida a ato de prevaricação dos juízes, julgada pelo Imperador, com alto teor moralizador, de caráter criminal, em que pese a utilização do termo “ação popular”. E apesar de o verbete ter sido utilizado expressamente no ordenamento jurídico brasileiro pela primeira vez naquela Constituição, antes mesmo, na vigência das Ordenações Filipinas, vislumbravam-se ações de iniciativa de qualquer do povo contra usurpação de coisas de uso público ou para embargar obra nociva a bem de uso comum como a rua, o mar, o rio público, como uma reminiscência do Direito Romano. (cf. SILVA, José Afonso da. Ação popular constitucional. Doutrina e processo. 2. ed. rev., ampl. E aum. 2. tir. São Paulo: Malheiros Editores, 2013. p. 32-33).
2 .BRASIL. Lei 4.717, 29 de junho de 1965. Regula a ação popular. Presidência da República, Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em[www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4717.htm]. Acesso em: 28.03.2021.
3 .Art. 5º, LXXIII. “Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência” (BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Presidência da República, Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: [www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm]. Acesso em: 28.03.2021).
4 .“Art. 10. As partes só pagarão custas e preparo a final.Art. 12. A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao autor, das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ação e comprovadas, bem como o dos honorários de advogado.
Art. 13. A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide manifestamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas.”
5 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. O ônus do pagamento dos honorários advocatícios e o princípio da causalidade. Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 35, n. 137, jan.-mar. 1998, p. 31-33. Disponível em: [www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/330/r137-04.pdf?sequence=4&isAllowed=y]. Acesso em: 11.04.2021.
6 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. Op. cit., p. 31.
7 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. Op. cit., p. 32.
8 .PRUDENTE, Antônio de Souza. Custas processuais. Revista de Informação Legislativa, Brasília, v. 31, n. 123, jul.-set. 1994, p. 14. Disponível em: [www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/496855]. Acesso em: 28.03.2021.
9 .Segundo o Manual histórico de direito romano, trata-se da Constituição do imperador Zenão, de novis operibus, que reinou antes de Justiniano, de 474 a 491 (SECCO, Antônio Luiz de Sousa Henriques. Manualhistorico de direito romano. Coimbra: Faculdade de Direito, 1848. Disponível em: [www.fd.unl.pt/Anexos/Investigacao/7348.pdf]. Acesso em: 13.07.2021).
10 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. Op. cit., p. 32.
11 .MOREIRA NETO, Paulo Rodolfo de Rangel. O sistema de responsabilização pelas despesas processuais no processo civil brasileiro e o princípio da causalidade. Orientador Alexandre Freire Pimentel. Dissertação (Mestrado), Universidade Católica de Pernambuco, Programa de Mestrado em Ciências Jurídicas, 2010. p. 24.
12 .MOREIRA NETO, Paulo Rodolfo de Rangel. Op. cit., p. 23.
13 .BRASIL. Decreto 5.737, de 2 de setembro de 1874. Altera o Regimento das Custas Judiciárias. Coleção de Leis do Império do Brasil, 1874, v. 2, p. 903. Câmara dos Deputados. Disponível em: [www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1824-1899/decreto-5737-2-setembro-1874-550668-publicacaooriginal-66703-pe.html]. Acesso em: 26.05.2021.
14 .MOREIRA NETO, Paulo Rodolfo de Rangel. Op. cit., p. 23.
15 .BRASIL. Lei 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos, Portal da Legislação. Disponível em: [www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm]. Acesso em: 25.05.2021.